RESPUBLICA EUROPEIA

Direito Comunitário e Assuntos Europeus. Por João Pedro Dias

Os Acordos do Luxemburgo

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in O Conselho da União Europeia
João Pedro Simões Dias
Edição Quarteto. Coimbra 2001
ISBN 9728535732
pags – 169-184

A crise comunitária de 1965.
O ano de 1965 conheceu uma assinalável e importante crise no plano co­mu­nitário que se arrastou por seis lon­gos meses e afectou de so­bre­ma­neira o fun­ciona­mento normal das Comunidades Eu­ropeias. Terá sido, a par da crise ge­rada anos antes pelo insucesso registado na cria­ção da CED, o mais di­fícil mo­mento vi­vido pelas Comunidades até então.

A essência profunda da crise.
A essência profunda ou origem remota da crise comunitária ocor­rida em 1965 radicará, em último termo, na con­jugação de três factos, ocor­ri­dos quase em simul­tâneo, que deverão ser ex­plicita­dos.

Por um lado, o facto de nas disposições do próprio TCE se prever, inici­almente, que após o período de tran­sição fi­xado para a reali­za­ção da união aduaneira a generalidade das de­ci­sões do Con­selho, que até então eram to­madas por una­ni­mi­dade, deveriam passar a sê–lo por maioria qualificada. A data li­mite para uma tal alteração, co­inci­dindo com o limite do pe­ríodo de transição, seria o dia 1 de Ja­neiro de 1966. A aplica­ção desta regra viria, no de­curso da crise, a ser posta em causa.

Em segundo lugar, o período em análise coincidiu com um mo­mento em que, de diferentes formas e por diferentes pro­cessos, a Comis­são dava mos­tras crescen­tes de pre­tender ver aumentadas e acres­ci­das as suas competên­cias ou, pelo me­nos, a sua digni­dade institu­ci­onal, não faltando re­paros críti­cos que recea­vam que a instituição comu­nitá­ria se preten­desse volver num autên­tico «go­verno da Co­mu­nidade». Do acrés­cimo de competências, so­bretudo em maté­ria de execu­ção de deli­berações do Con­selho, ao au­mento de prerroga­ti­vas hono­rífi­cas e de representação da própria Co­mu­nidade — vá­rios eram os motivos que os secto­res mais críticos do re­forço do papel da insti­tuição supra­estadual adu­ziam para sus­tentar as suas críti­cas ao colégio de Comissá­rios. Em sín­tese, tam­bém esta ambi­ção da Comissão a ver o seu papel valori­zado aca­bou por ser posta em causa com os aconte­ci­mentos de 1965.

Finalmente, um dado de natureza diferente servia para confe­rir maior im­portân­cia, e até al­guma carga dra­mática, aos factos enun­ciados — referimo–nos, con­cretamente, à polí­tica euro­peia do Ge­neral De Gaulle, Presidente da Re­pú­blica francesa, política essa que, natu­ral­mente, era secun­dada pelo seu go­verno. Parti­dário acérrimo de uma Eu­ropa de pendor predo­minantemente inter­go­ver­na­men­tal, estrutu­rada em torno de instituições clássi­cas e não su­pra­estaduais, numa con­cepção que tão bem havia sido con­ce­bida e exposta al­guns anos an­tes atra­vés do célebre Plano Fouchet — cujo inêxito ou insu­cesso, na altura, não dei­xou de significar um profundo revés, talvez ainda não esque­cido em 1965, para a França gaullista e para a polí­tica eu­ropeia do seu Presi­dente — De Gaulle não pode­ria subs­crever a al­teração do proce­di­mento deli­berativo no seio do Conselho que per­mitiria que este passasse a delibe­rar or­di­naria­mente por maioria qualifi­cada e não por unani­mi­dade, o que si­gni­ficaria mais um passo deci­sivo para a quali­fica­ção das Comu­ni­da­des Euro­peias como orga­ni­za­ções cla­ramente su­pra­estadu­ais; nem poderia aceitar o de­sejo de o colégio de Co­mis­sários de Bru­xelas ver as suas com­petências acres­cidas em desfavor do Con­se­lho que era a insti­tui­ção onde es­ta­vam representa­dos os Es­ta­dos membros e que era su­posto que de­fendesse os in­te­resses desses mes­mos Esta­dos.

A conjugação de todos estes elementos veio a estar na origem da pro­funda crise que afec­tou as Co­mu­nida­des Eu­ro­peias no segundo se­mes­tre de 1965. Ve­jamos como a mesma eclodiu, a partir dos pres­su­postos e das pre­mis­sas que acabamos de expor.

A manifestação da crise e as exigências francesas.
A crise comunitária que, de certa forma, já se anunciava a partir da sim­ples consideração e conju­ga­ção dos factos mencionados, acabou por ter o seu mo­mento alfa na reunião do Conselho que decorreu em Bru­xelas a 30 de Ju­nho de 1965 e que, concomitantemente, servia para encerrar o semes­tre de pre­si­dên­cia fran­cesa do Con­selho. Discu­tiam–se, na altura, os regulamentos que per­miti­riam o financia­mento da polí­tica agrí­cola comum pelo Fundo Eu­ropeu de Ori­entação e Ga­rantia Agrícola. Ora, em face de profun­das diver­gências constata­das entre as posições de al­guns Es­tados membros e da pró­pria Co­mis­são — que pretendia conci­liar alguns interes­ses con­tradi­tó­rios e antagónicos e esta­belecer os con­sen­sos necessários en­tre os Esta­dos mem­bros para o que se desmultipli­cava em di­versos con­tactos bi­laterais — e quando era suposto que a reunião fosse prolon­gada pela madrugada do dia seguinte, para surpresa ge­ral de todos os pre­sen­tes, che­gada a meia–noite, coincidindo com o termo da presi­dência fran­cesa do Con­selho, o Mi­nistro francês que pre­sidia aos tra­ba­lhos constatou o desacordo exis­tente no seio do Conselho e, a pre­texto do termo das suas funções de Presi­dente da insti­tui­ção, de­clarou encer­rados os trabalhos e retirou–se da sala.

A partir deste momento, e até final de 1965, a França deixou de com­pa­re­cer às reuniões do Conse­lho. Ofi­cial­mente não se retirou das Co­mu­ni­da­des. Tão–pouco obstaculizou ao funcionamento mínimo do Con­se­lho dado que nunca se opôs a que o mesmo deliberasse por escrito quando tal se mos­trava possí­vel. Mas dei­xou a sua cadeira va­zia — donde a designa­ção deste pe­ríodo como da chaise vide — nas reu­niões do Con­selho, criando um clima que fez pai­rar as mais negras nu­vens de dú­vida e incer­teza so­bre o fu­turo comuni­tá­rio. Há, pois, que averiguar o que preten­deu a França al­can­çar com semelhante atitude.

Esclareça–se previamente, porém, que em defesa da postura do go­verno de Paris se er­gue­ram e se ou­vi­ram as vo­zes dos mais altos re­pre­sen­tantes polí­ti­cos do Estado francês. Logo em Julho de 1965 o Pri­meiro–Ministro francês pro­clamava que «não podemos confiar a uma Comissão, que não tem vo­ca­ção po­lí­tica, a res­pon­sabilidade para deci­dir so­bre o ní­vel de vida dos fran­ceses, o que acontece­ria se se ocu­passe dos destinos da nossa agri­cul­tura».

E, alguns dias volvidos, a 9 de Agosto de 1965, era o próprio Pre­si­dente da República francesa quem se pro­nun­ci­ava sobre a matéria, não dei­xando gran­des margens para dúvidas so­bre as reservas que lhe mere­cia o pro­cesso co­mu­nitário em curso, afirmando que «nos últimos dias pude­mos perceber claramente o risco que o nosso país cor­reria se certas disposi­ções inicialmente pre­vis­tas pelo Tra­tado de Roma fossem real­mente aplica­das. De acordo com o seu texto, as deci­sões do Conselho de Minis­tros dos Seis pas­sa­riam a ser, a partir de 1 de Janeiro pró­ximo, to­ma­das por maioria: dito de ou­tra forma, a França fi­caria sujeita a que lhe forçassem a mão em qual­quer matéria económica, so­cial, e mui­tas ve­zes polí­tica. […] Além disso, a partir da mesma data, as propostas da Co­missão de Bruxelas deve­riam passar a ser adoptadas pelo Conselho de Mi­nis­tros, sem que os Estados pu­des­sem alte­rar o que quer que fosse — a me­nos que, por ex­tra­ordi­ná­ria ca­sualidade, os Seis fos­sem unâ­ni­mes em in­tro­du­zir–lhe alguma modificação. […] Vê–se onde nos po­deria le­var uma tal subordinação se nos dei­xássemos levar a re­ne­gar, si­multa­nea­mente, a li­vre dispo­si­ção de nós pró­prios e a nossa Cons­tituição — a qual de­termina que a so­be­rania fran­cesa per­tence ao povo fran­cês que a exerce atra­vés dos seus represen­tantes e pela via do re­ferendo, sem que tenha sido pre­vista qual­quer excepção».

A pretexto da situação então criada, e na sequência da mesma, logo o go­verno de Paris aproveitou a opor­tuni­dade para estabelecer um con­junto de exi­gências que não tinham a ver, uni­ca­mente, com a ques­tão agrícola que se dis­cu­tia quando o seu representante abandonou a reunião do Con­selho — que ia mais longe e chegava a pôr em causa al­guns prin­cípios ge­rais do fun­cio­na­mento das próprias Comu­nidades que se en­con­travam ex­pressos nos próprios Trata­dos fun­da­cio­nais. Na ocasião, e nos momen­tos que se lhe se­guiram, ricos em abundan­tes contactos di­plo­má­ti­cos que ten­ta­vam salvar a essência do pró­prio projecto comuni­tário, a França teve oportuni­dade de apresentar aos seus parcei­ros co­mu­nitários um conjunto de re­clamações e exigências que, se acei­tes na íntegra, te­riam mudado por completo a face das Comu­nidades e teriam transfor­mado a em­presa comu­nitária numa reali­dade completa­mente di­fe­rente da que pos­terior­mente co­nheceu. En­saiando sinteti­zar, e simul­tane­amente apreciar brevemente, as princi­pais reivindica­ções ou ob­jec­ções então coloca­das pelo governo de Paris ao processo comunitá­rio, o go­verno fran­cês (I) exigiu que os Estados co­munitários passassem a ser consulta­dos previamente pela Comis­são antes de esta apre­sen­tar as suas pro­pos­tas ao Con­selho. Natu­ralmente que esta re­clama­ção, a ser aceite, en­cer­rava uma acen­tuada diminui­ção do pa­pel da Comis­são que via o seu poder de ini­ciativa forte­mente cer­ceado, al­te­rando–se profundamente o equilíbrio insti­tu­cio­nal e a repartição de com­pe­tên­cias entre as dife­rentes institui­ções tra­ça­dos nos Tra­ta­dos fun­dacio­nais; (II) preten­deu que a Comissão apenas divulgasse publica­mente o con­te­údo das suas propostas depois de as mes­mas se­rem apresentadas previamente aos represen­tantes dos próprios Estados membros reu­nidos no Conselho. Subja­cente a esta pretensão não deixava de es­tar a von­tade francesa de secun­da­ri­zar a ins­ti­tuição supraestadual em fa­vor do Conselho, re­ti­rando–lhe visi­bi­lidade e prota­gonismo pú­blico e polí­tico; (III) exigiu que a atribuição de poderes de execução pelo Con­se­lho à Co­missão fosse efectuada de uma forma mais res­trita e com maior rigor, de­limitando com preci­são o po­der re­gula­mentar da Comis­são, que devia ser restringido à mera exe­cu­ção de re­gula­mentos previamente adopta­dos pelo Conse­lho. Assim se preten­dia pôr co­bro a uma prá­tica co­munitária que ordi­na­ria­mente conferia à Co­mis­são po­de­res amplos para re­gula­mentar deci­sões, frequente­mente gené­ri­cas, adopta­das pelo Conse­lho; (IV) preconizou um claro retorno ao espírito e à letra dos Trata­dos fun­dacionais no específico domínio normativo das di­rectivas onde, com fre­quência crescente, a Comis­são não só im­punha os resulta­dos a atin­gir e a alcançar mas, indo mais além que o pre­visto nos próprios Tratados, confor­mava a actu­ação que de­via ser seguida pelos Esta­dos membros em vista da re­ali­za­ção de tais fins — reti­rando, assim, aos Estados mem­bros, a liberdade de meios sub­ja­cente ao ins­ti­tuto jurí­dico da di­rec­tiva. Contrariamente ao ocor­rido em várias outras exigên­cias então formuladas, desta feita Paris exigia o es­crupuloso cum­pri­mento do pre­cei­tu­ado nos Tratados fundacionais — o que se compreendia pelo facto de estar­mos ante um norma­tivo que objecti­vamente defen­dia os Estados membros con­fe­rindo–lhes uma li­ber­dade, de es­colha de meios para al­can­çar os resulta­dos pretendidos pe­las di­rectivas, que a Comis­são nem sempre parecia respei­tar; (V) sus­tentou que devia ser alterada a prática co­munitária, que da­tava de 1959 e que o próprio Conselho havia aceitado, se­gundo a qual era o Presidente da Co­missão quem rece­bia e acreditava Em­baixa­do­res nacionais junto das Comu­ni­dades, de­fendendo que uma tal prer­ro­gativa deveria ser desempenhada pelo Presi­dente do Conse­lho — quando muito, pelo Presidente do Conse­lho acom­panhado pelo Pre­si­dente da Comis­são. Da essência desta reivindicação fran­cesa transparecia, ni­tidamente, o empe­nho do go­verno de Pa­ris em im­pe­dir que, aos olhos do mundo, a Co­missão pudesse de­sem­pe­nhar quaisquer fun­ções que a as­se­me­lhas­sem a um «go­verno da Europa» ou a um «go­verno das Comunida­des»; (VI) exigiu que a Comissão se abs­tivesse de desempenhar quais­quer ini­ci­ativas em matéria de relações exte­rio­res que não de­rivassem direc­tamente de um man­dato que lhe ti­vesse sido conferido ante­ri­or­mente pelo Conselho. Esta exigên­cia fran­cesa enquadra–se na ló­gica que presidiu a toda a actuação do go­verno de Paris no perí­odo que ana­li­sa­mos. Sendo as rela­ções externas um dos do­mí­nios onde mais se podia fazer sen­tir a visibilidade da Co­mis­são face a Esta­dos ter­ceiros e a ou­tras organiza­ções interna­cio­nais, a admis­são de uma ac­tua­ção autó­noma por parte da Co­missão equivalia, no en­ten­di­mento da França gaul­lista, a confe­rir–lhe um estatuto e uma digni­dade que so­brevalo­ri­za­vam o co­légio dos Co­mis­sários em de­trimento do pró­prio Conselho; (VII) reclamou a todos os membros da Comis­são uma «neutra­li­dade de­cente» sempre que ti­vessem de se ma­nifestar pu­bli­ca­mente em re­la­ção à po­lítica dos dife­rentes Estados comu­nitá­rios. A re­lativiza­ção e a secun­dari­za­ção exigida pelo go­verno de Paris em relação à Comis­são devia ma­nifestar–se, natu­ral­mente, na es­fera individual de cada um dos mem­bros do co­légio de Comissá­rios. Daí que, a to­dos os Comissários, fosse exigida uma ati­tude de discrição sem­pre que ti­vessem de se pronun­ciar publi­ca­mente sobre as políticas dos Esta­dos membros: atitude em tudo seme­lhante e comparável à que, de regra, se exige a to­dos os altos fun­cio­nários; mas que tem pouco a ver com a atitude e as prerrogati­vas que normal­mente são im­pos­tas a diri­gentes políticos. Com esta reivin­di­cação o governo francês in­sistia na tó­nica de que a Comis­são de­veria ser re­condu­zida a um pa­pel meramente técnico ou ad­mi­nis­trativo, des­pro­vida de qual­quer dimensão polí­tica, com as naturais con­sequências ao nível do esta­tuto dos res­pecti­vos mem­bros; (VIII) exi­giu que o Serviço de Informa­ções da Co­missão pas­sasse a estar sujeito à tu­tela e ao controle do Conselho. De acordo com uma filo­sofia que via na Co­mis­são uma instituição pre­dominan­temente administrativa e de execu­ção e que con­si­de­rava o Con­selho como a verdadeira ins­tância política ou sede do poder polí­tico comunitá­rio, de­viam estar na de­pen­dência desta instituição os serviços poli­ti­ca­mente mais im­por­tantes e relevantes de toda a es­tru­tura co­munitá­ria; (IX) preten­deu que fosse alterado o sis­tema de controle das des­pe­sas or­çamentais, sis­tema que atribuía à Comissão o papel es­sen­cial nesse controle. Para o go­verno de Paris a atribuição do es­sencial poder de contro­lar as despesas comu­ni­tárias a uma instituição como a Co­mis­são era a fonte princi­pal dos es­ban­ja­mentos e des­perdí­cios que se registavam nos re­cur­sos co­munitários. Daí que um tal con­trole de­vesse ser reti­rado da exclusividade da Comis­são e parti­lhado com o pró­prio Con­selho, que o mesmo era dizer, com os Es­tados mem­bros.

A resolução da crise — os «Acordos do Luxem­burgo».
Um tal conjunto de reivindicações formuladas pelo governo fran­cês, que che­gavam ao ponto de ques­tionar al­gu­mas regras de natureza para–constitucional in­sertas nos próprios Trata­dos funda­cionais, ali­adas a uma au­sên­cia da França das reuniões do Conselho, criaram as con­di­ções propí­cias para que a crise do se­gundo semestre de 1965 afec­tasse de so­brema­neira a estabilidade das pró­prias Comunida­des — evi­denciando que a mesma não se pode­ria arras­tar por muito tempo sem afectar a própria existência da em­presa co­mu­nitá­ria. Ora, em tal consequência, nin­guém pa­recia es­tar interes­sado — a começar pela própria França que, tendo dado início ao pro­cesso co­mu­nitário através da «De­cla­ra­ção Schu­man», já não se podia eximir das res­ponsa­bili­da­des resul­tantes da inviabi­li­zação da Co­munidade Europeia de Defesa e da Comu­nidade Polí­tica Euro­peia. Para o governo de Paris o êxito do projecto comunitário era importante para a pró­pria vi­são geo­estraté­gica do seu Pre­si­dente da Re­pública: de Gaulle preconi­zava uma Europa inde­pen­dente das grandes potências que tu­telavam a guerra–fria; ora, uma tal posição só po­de­ria ser alcan­çada pelo Velho Con­ti­nente com base numa postura de unidade e entendi­mento entre os Esta­dos oci­dentais — numa Eu­ropa unida mas sob in­fluên­cia francesa que se apre­sentasse equi­dis­tante dos EUA e da URSS. Para al­can­çar um tal ob­jectivo o governo de Pa­ris não po­deria, pois, cor­rer o risco de vir a ser res­ponsabili­zado — pe­rante as opiniões pú­blicas nacio­nal, eu­ro­peia e mundial — por uma situ­ação que fizesse pe­rigar o pró­prio projecto co­muni­tário que se en­contrava em mar­cha. Im­pu­nha–se, as­sim, aos res­tantes Esta­dos co­munitá­rios, mas também ao go­verno de Pa­ris, en­con­trarem uma solução para a crise que ame­açava se­ri­a­mente o futuro das Comunida­des. E a so­lução apareceu em Janeiro de 1966 na se­quência da reunião que o Con­se­lho realizou entre os dias 28 e 29 de Ja­neiro.

Convém, todavia, deixar desde já bastante claro que a solução a que os Es­ta­dos membros chegaram não deu res­posta a todas as exigên­cias e rei­vin­di­ca­ções for­muladas pela França. Em boa verdade o acordo então cele­brado res­trin­giu–se a uma questão nuclear em toda a crise ins­titucio­nal que relatá­mos — a questão do proce­dimento a adop­tar e das maiorias a ob­ser­var sempre que o Con­selho ti­vesse de to­mar determinadas deliberações, no­me­a­damente deliberações por maioria qualifi­cada. Impõe–se, então, aten­tar­mos na essência do acordo alcançado e nos contornos que o mesmo re­vestiu não sem que, pre­viamente, ad­vertamos para o facto de estar­mos co­lo­ca­dos ante um dos mais discuti­dos e con­trovertidos momen­tos e episódios da his­tó­ria comu­nitária e do pró­prio direito co­munitá­rio. Feita esta ad­ver­tên­cia pré­via dir–se–á que, no termo da reunião do Con­selho cele­brada em Ja­neiro de 1966, o Conselho publi­citou um docu­mento, tido como um ex­tracto da sua acta, onde se en­contravam incluídas, sob a forma de pa­rá­gra­fos, as quatro premissas que permitiram re­solver o dis­sí­dio então veri­ficado. No do­cu­mento em causa escreveu–se que:

«§ 1. Sempre que no caso de decisões susceptíveis de se­rem to­ma­das por maio­ria, sob proposta da Co­missão, inte­resses muito im­por­tantes de um ou vá­rios Esta­dos mem­bros estejam em causa, os membros do Conselho esfor­çar–se–ão num prazo ra­zoável por che­gar a solu­ções que possam ser adop­ta­das por to­dos os membros do Conse­lho no respeito dos seus inte­resses mú­tuos e dos da Co­muni­dade, na con­formi­dade do artigo 2 do Tra­tado.
§ 2. Em relação ao parágrafo precedente, a delegação fran­cesa con­sidera que, quando se trate de inte­resses muito im­portantes a dis­cus­são deverá prosseguir até que se chegue a um acordo unânime.
§ 3. As seis delegações registam que uma divergência sub­siste sobre o que se de­verá fazer quando não se al­cance uma com­pleta concili­a­ção.
§ 4. As seis delegações consideram, no entanto, que tal di­ver­gên­cia não im­pede que se reto­mem, se­gundo o proce­di­mento nor­mal, os trabalhos da Co­mu­ni­dade».


Analisado o teor dos parágrafos precedentes, publicitados sob a forma de ex­tracto da acta da reu­nião do Con­selho que pôs termo à crise da «chaise vide» — que dizer deste Acordo? Seguramente que muito. O seu al­cance é vas­tís­simo e as suas implicações profundas. Comecemos por atentar na questão formal que o Acordo suscita analisando, poste­rior­mente, o alcance do seu conteúdo.

Do ponto de vista formal, o texto que transcrevemos foi pu­blici­tado, re­pete–se, sob a forma de um ex­tracto da acta da reu­nião do Con­se­lho. É, as­sim, em ri­gor, um docu­mento in­terno do Conselho, tor­nado público é certo, mas que nem por isso terá perdido a sua con­dição de documento interno. Não se trata, pois, de qual­quer de­clara­ção for­mal do Con­se­lho, dos seus Estados membros, nem, tão pouco, de qualquer al­tera­ção aos Tratados fun­dacionais. O Acordo re­vela um com­promisso a que os Esta­dos membros che­ga­ram du­rante uma reu­nião do Conselho mas, mesmo nesse âm­bito, trata–se de um com­promisso incom­pleto e não de­finitivo — como resulta dos §§ 2 e 3 deste Acordo, perante a as­sunção de uma di­vergência que foi assu­mida, os Esta­dos membros compro­meteram–se prolon­gar as suas con­versações em vista, segura­mente, de al­can­çar um acordo defi­nitivo.

Quanto ao conteúdo do Acordo, não é por acaso que fre­quente­mente o mesmo é qualifi­cado como um Acordo para discordar. De facto, e como re­sulta do con­teúdo do texto transcrito, a crise de 1965 apenas se poderá con­si­de­rar par­ci­al­mente resolvida com o Acordo de Janeiro de 1966. Uma aná­lise atenta e deta­lhada do seu conteúdo de­mons­tra–nos que o texto que vimos anali­sando não contempla a totali­dade dos instrumentos a que será pos­sível re­cor­rer quando, ve­rifi­cada e constatada uma di­ver­gência entre os Esta­dos comu­ni­tá­rios, e quando a mesma prefi­gu­rasse a afectação de um in­te­resse vi­tal ou muito im­portante de al­gum Estado mem­bro, a generali­dade dos Es­ta­dos não lo­grasse obter uma so­lu­ção de com­pro­misso. Ou seja, os Acordos do Lu­xem­burgo limita­vam–se a pre­ver que sem­pre que houvesse de ser to­mada pelo Conselho uma qual­quer delibe­ração por maio­ria, capaz de afectar um inte­resse im­por­tante de um Estado mem­bro, todos os Estados comu­nitá­rios se com­pro­metiam a bus­car uma so­lução ca­paz de ser aceite por to­dos os Esta­dos mem­bros. Re­conheciam, po­rém, e fa­ziam–no ex­pressa­mente, que subsis­tiam di­ver­gên­cias sobre aquilo que deveria ser feito quando uma tal solu­ção, capaz de ser aceite por to­dos, se mostrasse in­viável ou inalcan­çável.

Consequências dos «Acordos do Luxemburgo».
Independentemente das controvérsias jurídicas em torno da natu­reza dos Acordos do Luxemburgo, aten­tando ape­nas na sua dimensão mate­rial e no res­pec­tivo conteúdo, facilmente se com­preenderá que os Acor­dos em causa te­nham sido férteis em consequências práticas. Tenta­re­mos eviden­ciar as mais impor­tantes.

A primeira e mais importante consequência prática resultante do con­te­údo dos Acordos tem a ver com o facto de os mesmos terem, ob­jecti­va­mente, in­trodu­zido uma importante altera­ção à forma normal a que se de­viam sub­meter a ge­ne­ralidade dos processos deliberativos no qua­dro do Con­selho. Após a ou­torga dos Acor­dos do Luxemburgo, na prá­tica, assistiu–se a uma «correcção» de normas contidas nos Tratados co­mu­ni­tários — justa­mente da­quelas nor­mas que regula­vam o pro­cesso deli­be­rativo que tramitava em sede do Con­se­lho sem­pre que se exigia que as delibe­ra­ções em causa fos­sem toma­das por maioria qualificada.

Em segundo lugar, tão ou mais importante do que a introdução da re­fe­rida «correcção» às normas em causa, subja­cente aos Acordos do Lu­xem­burgo está uma alteração radical do espí­rito que presidiu à elabo­ra­ção de tais normas e que estava presente desde a origem dos Trata­dos fun­da­cio­nais. Este ponto merece uma aborda­gem mais detalhada.

O processo de criação das Comunidades Europeias denota, desde o seu iní­cio, tanto na vontade dos Esta­dos mem­bros como na intenção dos pais funda­dores, um efectivo desejo de cria­ção de um tipo novo de or­gani­zações in­ter­na­cio­nais — organi­zações ditas de integração ou supraestaduais — dis­tintas das clás­si­cas organizações internaci­onais de ca­riz predominantemente intergover­namental. Deveriam ser as Co­muni­da­des Euro­peias, no espírito dos pais fun­da­do­res, orga­niza­ções novas, ca­racterizadas pelo facto de rece­be­rem na sua es­fera de com­petên­cias um conjunto de prer­ro­gativas que até então eram per­tença ex­clusiva dos Estados euro­peus, inte­grando o nú­cleo da res­pectiva so­be­rania, ma­térias es­sas que pas­sariam a ser regula­das pe­las Co­mu­ni­dades nascen­tes, as quais, atra­vés das suas ins­tituições pró­prias esta­riam habi­lita­das a pro­du­zir normas jurí­dicas em tais domínios — normas es­sas que vinculariam os próprios Es­ta­dos membros, os seus cida­dãos e as suas empre­sas. Uma das caracte­rísticas fundamen­tais deste tipo novo de or­ga­nizações interna­cionais pren­der–se–ia com a possibilidade de a Autori­dade Co­muni­tá­ria — nuns casos a Alta Autori­dade posteriormente con­ver­tida em Comis­são, nou­tros casos o Conselho — apro­var por maio­ria tais nor­mas jurí­dicas, dis­pen­sando–se, as­sim, a unanimidade ca­racteri­za­dora das organi­za­ções clássi­cas de tipo intergover­namental. Ora, este traço dis­tintivo das Comu­nida­des Euro­peias, que teria a ver com o específico modo como forma­riam as suas deli­be­ra­ções e que deve­ria ser a regra a partir do fim do pe­ríodo transitório, foi de­fi­ni­tiva­mente posto em causa com os Acor­dos do Lu­xemburgo. E isto por­que, na prática, os Acordos do Luxem­burgo vie­ram con­ce­der a todos e a cada um dos Estados membros das Co­munidades Euro­peias um verdadeiro direito de veto so­bre quaisquer de­libe­rações que de­vam ser adoptadas pelo Con­selho. Na­que­las situ­ações em que os próprios Tra­ta­dos já obrigavam o Con­selho a de­li­be­rar por unanimi­dade — esse direito de veto já estava, na prática e im­pli­cita­mente, con­fe­rido aos Esta­dos membros das Comunida­des. Po­rém, no caso das deli­bera­ções do Con­se­lho que tives­sem de ser adopta­das por maioria, os Estados comunitários não só não dis­poriam desse direito de veto sobre tais deli­bera­ções como, bem pelo con­trá­rio, se de­veriam con­for­mar e sub­meter às delibe­ra­ções maioritaria­mente aprova­das pelo Con­selho. Ora, se este era o es­pírito inicial dos Tratados funda­cionais, não hesitamos em constatar que o mesmo foi si­gnificativa­mente al­terado com os Acordos do Luxem­burgo.

O que es­tes Acor­dos vie­ram con­sa­grar foi um procedi­mento se­gundo o qual sempre que o Conselho tivesse que de­liberar por mai­oria e sob pro­posta da Comis­são e sempre que um Es­tado membro de­nunci­asse a existência de um inte­resse na­cio­nal muito importante sub­jacente a tal de­libe­ração — um inte­resse vi­tal — os Esta­dos mem­bros assumiam o com­pro­misso de buscarem uma solução ca­paz de ser aceite por todos eles, invia­bili­zando–se, assim, a adopção de tal de­libe­ra­ção com re­curso ao método maioritá­rio. A con­sa­gra­ção desta eventual si­tu­ação de excepção relativamente ao re­curso ao método maio­ritário veio a es­tar, po­rém, na ori­gem de fre­quen­tes abusos por parte de mui­tos Estados co­mu­nitá­rios na invocação daquilo que se­riam os seus interesses muito im­por­tantes. Basta refe­rir, a este título, que questões como o óleo de mamíferos ma­rinhos ou um im­posto so­bre a margarina já foram conside­rados as­suntos muito im­por­tantes para cer­tos Estados, fazendo com que, a pro­pó­sito de tais maté­rias, o Conselho já se tenha visto na contin­gên­cia de ter de deli­berar por una­ni­midade quando, à luz das disposições dos Tra­tados, bastaria uma deli­be­ra­ção por maioria. Os abu­sos fo­ram de tal forma gran­des que a Ci­meira de Pa­ris de 1974, reu­nindo os Chefes de Es­tado e de governo dos Esta­dos mem­bros, se viu na necessidade de lançar um apelo no sentido de que tais abusos fossem evita­dos. Assim, por to­dos os motivos expostos, a con­sagra­ção do di­reito de veto atri­bu­ído aos Estados mem­bros sempre que o Conse­lho deve deliberar por maio­ria é, ine­gavel­mente, uma das con­se­quências prá­ticas re­sul­tan­tes da assi­natura dos Acor­dos do Lu­xemburgo. Mas há ou­tras que também podem ser men­ciona­das.

Em terceiro lugar deve ser referido o facto de, como resultado di­recto dos Acordos do Luxemburgo, a pró­pria dis­tribuição de competên­cias entre as ins­titui­ções comunitárias ter sido grande­mente afectada — com prejuízo para a Comis­são que viu o seu poder de iniciativa deve­ras com­prometido, pas­sando prefe­ren­cial­mente a ter de funcionar como uma instância de me­dia­ção ou con­certação de in­teresses di­ver­gentes dos dife­rentes Estados mem­bros, a fim de estes não se per­derem em infin­dáveis discussões so­bre as dife­ren­tes ques­tões que lhes são sub­meti­das.

Em quarto lugar sempre haverá que referir, como consequência di­recta dos Acordos do Luxemburgo, que os mes­mos não foram estra­nhos a alguns pro­ces­sos de alargamento das Comu­nida­des Europeias. O pri­meiro desses pro­ces­sos, so­bretudo, aparece deveras condicionado pelo conteúdo dos Acor­dos — tanto o Reino Unido como a própria Dina­marca, que ingres­sa­ram nas Comu­nidades por efeito do pri­meiro alarga­mento comunitário da­tado de 1973, não se eximiram a fa­zer saber que aderiam às Comunida­des na pres­su­po­sição de que os referidos Acordos do Lu­xem­burgo se en­contra­vam ple­na­mente em vi­gor e faziam parte do acervo comunitário.

Em síntese, e como já tivemos oportunidade de concluir noutros tra­ba­lhos, pa­rece inequí­voco que os Acor­dos do Luxemburgo vibraram pro­fundo golpe no pro­cesso de integração euro­peia tal qual o mesmo foi pen­sado e ide­ali­zado pelos pais fundadores.

A natureza jurídica dos «Acordos do Luxemburgo».
Os contornos que já tivemos oportunidade de assinalar aos Acor­dos do Lu­xemburgo dei­xam ante­ver uma acen­tu­ada dificuldade quando pre­ten­der­mos de­termi­nar a respectiva natureza jurídica. Essa dificul­dade aparece–nos de so­bre­ma­neira acrescida pelo facto de o direito comunitá­rio origi­nário ter pre­visto, de forma clara, os institutos jurídicos aptos a introduzirem qual­quer tipo de alte­ração aos Tratados comunitá­rios — e os Acordos do Lu­xem­burgo não se enquadra­rem em ne­nhuma das situ­a­ções previstas nos textos fundacio­nais apesar de, objectivamente, te­rem vindo in­tro­duzir novos proce­dimentos e princípios distintos dos que haviam sido consagra­dos pe­los Tra­ta­dos originá­rios.

Apesar destas dificuldades, e em grande parte por causa delas, não é unâ­nime o entendi­mento dos auto­res e da doutrina sobre a natureza ju­rí­dica des­tes Acordos. Das diferentes teses que têm sido sugeri­das, duas parece reu­ni­rem maiores apoios: a tese segundo a qual os Acor­dos do Luxemburgo se­riam um simples «gen­tlemen’s agreement» e a tese se­gundo a qual esta­ría­mos ante um verdadeiro acordo interna­ci­onal clás­sico, de feição intergover­namen­tal, con­clu­ído pelos Esta­dos comunitá­rios à margem das institui­ções comunitá­rias mas com evidentes re­flexos no fun­cio­na­mento das próprias Comunidades.

Ambas as teses merecem uma abordagem mais próxima por forma a po­der­mos averiguar se e até que ponto al­guma delas deverá me­recer uma total concordân­cia.

A. A tese do «gentlemen’s agreement»
Para os defensores da tese do «gentlemen’s agreement» os Acor­dos do Lu­xemburgo constituiriam um «com­pro­misso de cavalheiros» esta­belecido entre os di­ferentes Estados membros das Comunidades — com­promisso re­ves­tido de profundo significado e alcance político mas destituído de qualquer base ju­rídica que permitisse sustentar a sua con­formidade e a sua ade­quação com as regras do direito comunitá­rio. Tra­tando–se de um acordo com claras implicações no funciona­mento de uma das mais importantes institui­ções co­munitá­rias, por via das quais re­gras e proce­di­mentos contidos nos Tratados nos apa­reciam preteri­dos, era inquestio­nável que as normas que previam os procedi­mentos con­du­centes à revisão dos Tratados não tinham sido res­peita­dos.

Decerto: pese embora fixassem os procedimentos e as maiorias ne­cessá­rias à aprovação de qualquer acto de di­reito comunitário derivado por parte do Conselho, em nenhum lado os Tratados fundacionais proi­biam que os Esta­dos membros, siste­maticamente ou quando alguns de­les assim o solici­tasse a pre­texto da in­vo­cação de um «interesse vi­tal», con­cordassem em recorrer sempre ao método consensual ex­presso na regra da unanimidade. Este acordo em torno da busca per­manente da una­ni­midade não é proi­bido pelos Tratados originários. A questão fun­damen­tal em causa é outra — e para ela a tese do «gentle­men’s agree­ment» pa­rece não forne­cer resposta sa­tis­fatória ou, sequer, resposta: que fazer se e quando um qualquer Estado mem­bro, em face de uma situa­ção concreta, pretender denunciar o «acordo de ca­va­lhei­ros» e retor­nar às regras origi­ná­rias contidas nos Tratados fundacionais? À partida, e com base nesse mesmo direito originá­rio, nada parece impedir que assim suceda. A questão, todavia, ganha outros contor­nos, de natureza cla­ra­mente polí­tica, quando é sabido, como já referenciámos, que existem Esta­dos mem­bros que aderi­ram ao projecto comunitário no pressuposto assu­mido de que os Acor­dos do Luxem­burgo esta­vam plenamente em vigor, inte­grando e fa­zendo parte do acervo comuni­tário. Neste domí­nio, de resto, bem vistas as coisas, a plena ma­nutenção em vi­gor dos Acordos do Lu­xemburgo é algo que pode acabar por beneficiar, clara­mente e sem mar­gem para quais­quer dúvidas, todos os Es­tados mem­bros. ainda que um tal benefício possa ser conseguido à custa do sa­crifí­cio da em­presa co­munitária. Mas não será, afinal, que o direito de veto impli­citamente ou­torgado pelos Acordos do Luxem­burgo a cada Estado membro po­derá ser, sempre, uma «arma» ao dispor de todos e cada um dos Estados co­munitá­rios nos pro­cessos ne­gociais em que o ambi­ente comuni­tá­rio pas­sou a ser fértil?

Independentemente destas questões, porém, que especialmente ema­na­das de uma visão po­lítica não nos ajudam a resolver o problema da natureza ju­rí­dica dos Acordos do Luxemburgo, parece, todavia, in­ques­ti­o­nável que os res­tantes argu­mentos aduzidos não aconselharão a que seja sufragada a tese que vê nos Acordos um «gentlemen’s agre­e­ment».

B. A tese do tratado internacional
Numa abordagem diferente da questão da determinação da natu­reza ju­rí­dica dos Acordos do Lu­xem­burgo pode­rí­amos ser levados a concluir estar­mos ante um tratado internacional cujo objecto essencial teria resi­dido na alte­ração de diversas disposições normativas dos trata­dos fun­da­cio­nais, mormente das disposições regula­doras da forma e do pro­cesso deliberativo da auto­ridade comunitária, nomeadamente do Conselho.

Boas razões, porém, parecem desaconselhar tal tese.

Em primeiro lugar, uma questão formal. Os Acordos do Luxem­burgo fo­ram divulgados — e, portanto, nada per­mite supor que não te­nha sido isso que as partes pretendiam — como um extracto da acta da reu­nião do Conse­lho. Logo, a deliberação tomada, qualquer que ela ti­vesse sido, tê–lo–ia sempre sido no qua­dro de uma insti­tuição, o Con­selho, cujas competências nos apare­cem de­vidamente conformadas no âm­bito dos tra­tados comunitá­rios.

Depois, intrinsecamente relacionada com esta questão formal, de­para–se–nos uma ques­tão mate­rial ou substan­tiva. Do acervo de com­petências do Con­selho, acolhidas nos Tratados, não consta a prerroga­tiva ou possibili­dade de alterar o nor­mativo constante dos Tratados fundacionais. In­compe­tente em razão da maté­ria, não poderia nunca o Con­selho, por si só, produzir quaisquer alterações nos tratados co­muni­tá­rios. Logo, de­ver–se–á ter por prejudicada a tese se­gundo a qual os Acordos do Luxemburgo constituíram um tratado in­ter­nacional que alterou os tratados fun­da­ci­onais comu­nitários. O processo de revisão ou alte­ração dos tratados conhece re­gras próprias e, sem embargo da inter­venção das instituições comunitárias, e nomeadamente o Conselho, num tal pro­cesso, o mesmo encontra–se na depen­dência, fundamentalmente, da vontade dos Esta­dos membros, reunidos no quadro de uma Con­fe­rência In­tergo­verna­mental, e não na de­pendência da vontade de uma qualquer ins­titui­ção comunitária, ainda que eventual­mente da­quela que re­úne e onde têm as­sento os próprios Estados membros.

C. A perspectiva adoptada: um acto atípico e inominado
Analisadas as teses que pretendem reconduzir os Acordos do Lu­xem­burgo à condição de simples «gentle­men’s agreement» ou de um tratado in­ter­nacio­nal, refu­tadas as premissas que sustentam qualquer uma das re­feri­das po­si­ções, permanece em aberto a questão a que nos propu­semos respon­der rela­tiva à determina­ção da natureza jurídica des­ses mesmos Acordos.

Cremos que os Acordos do Luxemburgo constituem um marco deci­sivo na caminhada comunitária. Os seus con­tornos são, marcada e acentuada­mente, políti­cos. O efeito pretendido foi, exclusi­vamente, po­lí­tico, À fi­nali­dade pre­tendida, os Estados membros sacrificaram o pró­prio as­pecto formal do objec­tivo que pretende­ram lograr — resolver uma crise grave, de cunho marca­da­mente político, traduzida na política francesa da «chaise vide»; e re­solvê–la por forma a que a França pudesse regressar, o quanto antes, ao seio da institui­ção comunitária.

Assim sendo, crê–se que os Acordos do Luxemburgo não pode­rão ser re­con­duzidos a ne­nhuma cate­go­ria pré–exis­tente ou a qualquer ti­po­logia pré–definida de acto de direito comunitá­rio, origi­nário ou deri­vado. Mesmo admi­tindo que tal fosse possível, os Acordos do Luxemburgo nunca po­deriam ser, sobretudo, consi­derados como um acto de di­reito comunitário susceptível de alterar os Tratados, na medida em que, sobre a questão essencial das modalida­des de voto no quadro do Conselho, o compromisso do Luxemburgo não contém nem encerra nenhum acordo unâ­nime dos Estados membros, antes se traduz numa constatação de um desacordo, num acordo para discor­dar (an agreement to disagree), sobrepondo uma declaração unilate­ral francesa e uma declaração multilateral dos restantes cinco Estados comunitários — acordo ou compro­misso que, nos termos em que foi elaborado, se afigura como insus­ceptível de pro­duzir quaisquer efeitos ju­rídicos, no­meadamente perante Estados terceiros ou perante quaisquer outros que não os res­pectivos si­gnatários.

Tratar–se–á, assim, de um acto atípico, inominado, mediante o qual os Es­tados comunitá­rios preten­de­ram al­can­çar os objectivos políti­cos que deta­lha­damente enun­ciámos.

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Written by Joao Pedro Dias

4 Janeiro 2006 às 11:03 pm

Publicado em Uncategorized

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